Perspectiva Económica del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017

Katiuska King

Para analizar el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) 2013-2017, realizaré un análisis comparativo con los planes anteriores, con énfasis en los elementos económicos que el Gobierno define como prioritarios del mismo.
Como antecedente es preciso mencionar que considero que la recuperación de la planificación es un elemento clave y una función que los Estados deben fortalecer. Los Planes Nacionales de Desarrollo constituyen instrumentos de guía de la política pública que muestran lo que está planteando realizar el Estado en su conjunto en un determinado período, evidenciando así la definición de la dirección que seguirá el gobierno de turno, la coherencia de sus políticas, la definición de las prioridades y/o la propuesta de cambios.
Un tema interesante y positivo es que la Agenda Regulatoria para la transformación productiva, dice en relación a las políticas del gobierno: “nosotros hemos ejercido solo el 25% del poder regulatorio que pudimos haber ejercido y tenemos mucha posibilidad”. Es decir que se parte del hecho de que existe un alto margen de maniobra en la política pública.
Dado que lo económico es abarcativo, pensado desde una lógica de cambio estructural, los puntos de análisis serán los siguientes: los énfasis y las rupturas, el andamiaje institucional que promueve el “cambio productivo” y los actores que operan dicho cambio.
En el enlace sabatino 331, se presentaron las siguientes rupturas y énfasis del recientemente aprobado Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017:

Figura 1: Énfasis y rupturas definidas por la Senplades

Figura1

Fuente: Presentación realizada en el Enlace Ciudadano 331 del 20 de julio 2013 en http://issuu.com/elciudadano_ec/docs/6.-pnbv_aprobada.pptx, consultada el 25 de julio 2013

Debo indicar que para la construcción del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007 – 2010, la primera propuesta era hacer un Plan Nacional Económico y Social. Sin embargo, ese planteamiento no fue aceptado porque una mirada del conjunto del desarrollo no puede mantener lo económico separado de lo social, tal como lo promovía la lógica neoliberal en la cual la política social era la ambulancia de la política económica. De esta manera, se propuso una estructura de un plan por objetivos, no sectorial. Se definieron 12 objetivos y cada uno procuraba ser multidimensional con una mirada amplia en dimensiones y temáticas. Ese plan no buscaba objetivos sectoriales y algunos temas económicos quedaron dentro del penúltimo objetivo que tampoco se constituía en el eje principal del Plan. Mas bien el primer objetivo de ese Plan fue fomentar la igualdad y la cohesión social y este era el enfoque prioritario.
El Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) 2009 – 2013, corrige algunos de los errores del Plan anterior y sobretodo, incluye una estrategia productiva de largo plazo, para 16 y 20 años y no solo para 4 años.
Ahora bien, de acuerdo a las propias definiciones del gobierno de énfasis y las rupturas del PNBV 2013-2017 (ver Figura 1) se entiende como “imperativo moral erradicar la pobreza”, cuando los dos planes anteriores planteaban como objetivo principal auspiciar la cohesión social, reducir las desigualdades y aumentar el acceso a activos.
En este punto cabe recordar que cuando se realizó el PND 2007-2010, estaban en boga los Objetivos del Milenio, y ese plan consideraba que esos eran objetivos de mínima. Sin embargo, en el PNBV 2013 – 2017 al plantear erradicar la pobreza, se está regresando a lo que plantea la meta 1 del Objetivo 1 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Aunque el indicador sea diferente y cuente con una metodología propia en base a la canasta familiar, se está hablando del mismo indicador: pobreza por ingresos.
No está mal erradicar la extrema pobreza ni la pobreza, pero vale la pena evidenciar que se trata de un cambio de concepto, mientras que antes se estaba hablando de un tema estructural de equidad en la distribución de ingresos y activos, ahora se vuelve a mirar solo a los de abajo y se deja de considerar la equidad del conjunto de la economía ecuatoriana.
También se plantea la reducción de la pobreza por necesidades básicas insatisfechas, que busca mejorar coberturas de servicios básicos como en los países del norte y alcanzar por ejemplo el 95% del alcantarillado, que es una competencia de los municipios. Para cumplir esa meta se requieren importantes recursos: el gobierno central necesita 47.000 millones de dólares y junto con los gobiernos autónomos se necesitarían 70.000 millones de dólares. Parecería que el PNBV 2013-2017 se convierte en un instrumento para justificar la necesidad de más recursos económicos.
Llama la atención el carácter mercantil que se le da a la cultura con la inclusión de la “cultura del emprendimiento” y la importancia a las “industrias culturales”.
En relación a la propuesta institucional para viabilizar el PNBV 2013-2017 y el “cambio productivo” esta es compleja, por la duplicidad de instancias de coordinación y superposición institucional (ver Figura 2). Se le asigna a la Vicepresidencia un rol protagónico en el cambio productivo a través de la Secretaría Técnica de la Matriz Productiva. Por otro lado, la Senplades pasa a tener un rol de menor nivel, y se hace cargo de la Secretaría Técnica de la Erradicación de la Pobreza.

Figura 2: Estructura institucional definida por la Senplades

Figura2Fuente: Presentación realizada en el Enlace Ciudadano 331 del 20 de julio 2013 en http://issuu.com/elciudadano_ec/docs/6.-pnbv_aprobada.pptx, consultada el 25 de julio 2013

Esta estructura refuerza lo ya mencionado puesto que se está dividiendo lo económico de lo social, mientras que antes la SENPLADES tenía la función de mirar todo lo que estaba sucediendo en el Estado, volvemos a una lógica de lo económico por un lado y lo social por el otro, lo que marca un retroceso. Es inquietante la duplicidad de tareas y funciones que podrían darse porque se mantiene el Ministerio Coordinador de la Producción, así como el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, pero se crean instancias paralelas con Secretarías Técnicas que tienen un mayor poder político.
A esto se suma la reorganización institucional, con reducción de dos ministerios coordinadores: Patrimonio y de la Política, y nuevos roles para la Vicepresidencia, pues ahora coordina los consejos sectoriales de producción, social, sectores estratégicos, mientras que la Presidencia coordina política económica, talento humano y seguridad.
Cabe mencionar que lo social en el PNBV 2013-2017 tiene un nuevo orden de prioridades (que se refleja en el presupuesto) y es lamentable la funcionalización y distorsión de la definición de Desarrollo Infantil Integral para “cumplir” con las obligaciones constitucionales de incremento del presupuesto para educación. Se plantea como ruptura del Plan 2013 – 2017 al desarrollo infantil, aunque el concepto se aplica de forma contradictoria con el enunciado. La primera infancia abarca de 0 a 5 años y el “desarrollo integral” está vinculado a todas las condiciones que promueven o interfieren el proceso de humanización, profundamente arraigado en las condiciones estructurales. Como parte del vaciamiento de sentido se lo restringe a los aspectos educativos formales y en un rango etario limitado. (educación inicial de 3 a 5 años). Recordemos que la Constitución manda que cada año se aumente el 0,5% para educación; al confundir desarrollo infantil con educación inicial (3-5) y fusionarlo a educación se está contabilizando un presupuesto que no debería corresponder a este rubro para incumplir el mandato constitucional.
En lo que tiene que ver con los actores que operan el “cambio productivo”, se prioriza la realización de grandes proyectos con grandes empresas tal como lo define la revolución en los territorios de la Figura 3.
En esta lámina se observa la localización a las industrias estratégicas: astillero, petroquímica, refinería y la siderúrgica, así como las energías alternativas. De acuerdo a Senghaas hay que tener cuidado de la selección de industrias para un cambio productivo para que sean oportunas en función del momento histórico. En los años 80, por ejemplo este autor ya hablaba de cómo el sector de la siderurgia empezaba a resultar obsoleto.

Figura 3: La revolución en los territorios definida por la Senplades

Figura3

Fuente: Presentación realizada en el Enlace Ciudadano 331 del 20 de julio 2013 en http://issuu.com/elciudadano_ec/docs/6.-pnbv_aprobada.pptx, consultada el 25 de julio 2013

Es preciso mencionar que el PNBV 2013-2017 es un plan más urbano, cuyo aterrizaje principal en los territorios se refleja en los mega proyectos y en metas territoriales. Hay un vacío, más allá de menciones a políticas de lo rural entendido en una perspectiva real de soberanía alimentaria. Las PYMES y la economía popular y solidaria tienen un rol marginal. Lo productivo no tiene transición, se está entrando a una lógica de “industrias pesadas” cuando muchas veces no se cuenta ni siquiera con la materia prima. Mientras la dinámica mundial está yendo hacia industrias ligeras, el Ecuador va hacia grandes industrias y pesadas que podrían ser visibles más no estratégicas.
Esta selección de proyectos nuevamente implica la necesidad de cuantiosos recursos.
Un elemento adicional se muestra en el Plan estratégico de movilidad (PEM) para el 2013 – 2017 que requiere un presupuesto de 118.400 millones de dólares, con un esfuerzo
inversor del 4,22% del PIB, con el 60% de recursos fiscales y el 40% con tasas y tarifas. Sin embargo en el PEM no se visualiza elementos del cambio de matriz energética para transporte. Existe una contradicción, si se toma en cuenta que los rubros principales en la proforma presupuestaria del año 2013 son ampliación de la infraestructura vial y sector eléctrico (hidroeléctricas), porque el Ecuador va a tener energía limpia en el 2017 pero construye carreteras para vehículos y transporte también que utiliza combustible fósil.
Al hablar recurrentemente de pobreza y extrema pobreza por ingresos en el PNBV 2013-2017, se quiere mejorar la situación coyuntural de las personas de menores ingresos, aumentar los flujos económicos a los más pobres sin ver a los más ricos y sin mencionar los stocks de partida, es decir la distribución de activos o de medios de producción. Cabe mencionar que los indicadores de pobreza por ingresos son bastante reduccionistas.
En conclusión, se percibe un retroceso ya que mientras los planes anteriores tenían una lógica estructural este tienen una lógica coyuntural y de grandes inversiones. Parecería un plan para justificar la necesidad de recursos, mediante objetivos loables, porque nadie puede estar en contra de que no se elimine la pobreza, sin embargo no se ve una propuesta de cambio de paradigmas, de cambio productivo inclusivo o de cohesión social.
Se percibe una lógica “desarrollista” de cada vez dar mayores recursos para realizar mayores inversiones. Da la impresión que se busca el modelo de desarrollo urbano y se lo quiere “encajar” en todo el país. Es como si se buscara la definición de metas que justifiquen la necesidad de recursos. Esta dinámica es perversa y permite usar la máxima de que el fin justifica los medios y por lo tanto se da paso a la minería o por ejemplo a más petróleo para justificar la nueva refinería.

Publicado en Cuadernos para el Debate Ocho, Análisis crítico del Plan Nacional de Desarrollo PNBV 2013 – 2017”, Ciudad, ISIP-UC, SIPAE (pág.5-11)