Discurso realizado el 4 de abril 2011 en la 45 Asamblea General del CIAT sobre la Moral Tributaria 

Katiuska King Mantilla

Durante décadas, en el Ecuador y los países de la región, las grandes mayorías fueron excluidas de los procesos de distribución de la riqueza y del poder, bajo la sombra de un Estado debilitado e incapaz de garantizar el ejercicio de sus derechos. La desigualdad imperante en nuestras sociedades es el fruto de aquel patrón de concentración de riqueza y poder. Esta estructura de desigualdad imposibilita cualquier proceso de construcción de cohesión social. Precisamente por ello, perduran en nuestros países las prácticas culturales marcadas por el clasismo, y otras prácticas excluyentes, racistas y discriminatorias.

Este Gobierno, a través de su Constitución, ha planteado un nuevo pacto social, la sociedad del Buen Vivir, que tiene como uno de sus pilares a una nueva estrategia de acumulación, generación y redistribución de riqueza que es distinta. Lo que se busca es romper con políticas ortodoxas que promulgaban el neoliberalismo y que está basado en la apertura comercial a ultranza, la competencia del libre mercado y el asistencialismo focalizado de la política social transformadora. Este modelo neoliberal, además hace caso omiso de la diversidad de formas de producción y propiedad que se sostienen en principios de justicia, solidaridad, reciprocidad, cooperación y soberanía, de lo que llamamos la economía social y solidaria.

Nos proponemos una visión de la economía que no se base solo en la exportación primaria sino que busque una verdadera transformación de nuestra matriz productiva. Esta nueva matriz productiva prioriza un desarrollo endógeno dinámico, flexible y ecoeficiente, vinculado a las necesidades locales y a las potencialidades derivadas de los bioconocimientos y de las innovaciones científicas y tecnológicas. Además está enfocado a la construcción de una verdadera soberanía energética y a priorizar las energías limpias; y al rescate e innovación de tecnologías que favorezcan procesos de producción en los que el trabajo adquiera valor, maximicen el rendimiento de los recursos y minimicen impactos y afectaciones al ambiente.

Para hacer frente a los problemas estructurales de concentración de la riqueza y del poder político, que afectan a importantes actores de la población, condenándolos a vivir en la pobreza; generando escasas oportunidades para el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas; y dando lugar al uso discrecional de los recursos públicos para beneficio de sectores específicos; la política tributaria debe ser concebida como la herramienta clave para transformar la matriz productiva del país e ir avanzando en la construcción de una sociedad más inclusiva y equitativa.

Esta nueva visión de la economía y la producción no puede dejar de estar acompañada de las respectivas transformaciones en el plano de lo ético y moral. Por ello es tan grato poder estar en la 45 Asamblea de General del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias y ver que la “Moral Tributaria” ha tomado una gran relevancia en las discusiones sobre política pública a nivel regional. Justamente, la Revolución Ética, en tanto que uno de los cinco pilares planteados por el Gobierno de Revolución Ciudadana, toma cuerpo a nivel de política tributaria en la relevancia otorgada a la moral tributaria y a la profundización de una ciudadanía fiscal. Con estas consideraciones de carácter ético, es imperante, lo hemos manifestado en varias ocasiones, que caminemos hacia un sistema de tributos más progresivo, que permita apuntalar los objetivos del Buen Vivir y que en el que la ciudadanía sea consciente de sus obligaciones tributarias y voluntariamente cumpla con las mismas.

La forma en que se valoran los fenómenos económicos y sus efectos en la sociedad, debe integrar no sólo la comprensión básica de las relaciones entre los actores y una descripción de cómo funciona la economía, sino que, además, debe incorporar la dimensión ética y moral. En este sentido, al momento de evaluar el rol de los tributos y la eficiencia en su recaudación, éstas no deben ser medidas solamente conforme el incremento de los valores recaudados o su participación entre las fuentes de financiamiento del gasto público. Su verdadera importancia se revela con una evaluación enfocada en cómo fueron utilizados dichos recursos y la manera en que éstos permitieron alcanzar objetivos de interés social.

Los ingresos recaudados no sólo representan una fuente de ingresos para las arcas fiscales, ya que pasaron de 11% al 13% entre el 2006 y el 2010, sino que principalmente, permiten invertir en procura de mejorar de las condiciones de vida de la población lo cual coadyuva a la consecución del Buen Vivir.

La cuestión fundamental que surge en este contexto se resume en la siguiente interrogante: ¿cómo garantizar que dicha fuente de recursos sea cada vez mayor y que la intervención del Gobierno como proveedor de servicios públicos sea sostenible en el tiempo? La responsabilidad sobre cómo responder a dicha pregunta recae fundamentalmente en dos actores: en los contribuyentes y en el Estado.

Por el lado de los contribuyentes se espera consolidar un mayor grado de moral tributaria concebida como su voluntad o disposición a cumplir con sus obligaciones para con el fisco. Pese a que el grado de moral tributaria está directamente relacionado con los niveles de evasión en una sociedad, los cambios deben surgir desde el espacio de acción de cada individuo y responden a la concepción de normas sociales y éticas de cada persona o empresa.

Se debe entender a la moral tributaria como un concepto que va más allá de lo que está bien o lo que está mal, de los deberes que debemos asumir como ciudadanos y ciudadanas; y de la obligatoriedad de cumplir con las leyes y normas vigentes. Se debe entender a la moral tributaria como un concepto que se equipara al de responsabilidad social. El cumplimiento de nuestras obligaciones como contribuyentes no debe entenderse como una exigencia de la autoridad ejercida a través de la norma y la administración tributaria, sino como una respuesta conciente en pro de reducir las inequidades y asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad.

Asumir el rol de contribuyente socialmente responsable no termina en el cumplimiento de nuestras obligaciones tributarias, sino que exige que nos convirtamos en sujetos activos del proceso y que exijamos que los demás también cumplan con sus obligaciones. La moral tributaria implica que el ciudadano se vuelve un partícipe activo de un proceso de concientización de otros actores que al momento cumplen parcialmente o buscan abiertamente evadir sus responsabilidades tributarias.

Avanzar en términos de moral tributaria implica que nos demos cuenta que evadir no implica una afectación per se al fisco, sino que genera efectos adversos sobre la ciudadanía en general: afecta a los enfermos que necesitan una adecuada y oportuna atención y medicamentos, al niño que en lugar de estudiar pasa el día entero trabajando en la calle, a los pueblos aislados que necesitan de un puente o un camino para integrarse a los centros de desarrollo, a todos y cada uno de nosotros que esperamos vivir en una sociedad segura y libre de delincuencia, etc. Debemos entender que al evadir el pago de impuestos se profundizan las diferencias y las brechas en nuestras sociedades.

El otro actor clave es el Estado. Éste se convierte en responsable directo de fomentar o motivar un incremento de la moral tributaria de sus contribuyentes. Frente a un escenario donde la moral tributaria presenta bajos niveles, el Estado debe actuar de forma simultánea en varios frentes.

Primero, y tal vez el más importante, debe reforzarse el efecto demostración mediante el que hace manifiesto que su accionar y adecuada utilización de recursos redundan en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, en particular, de los sectores más vulnerables. La reducción de las brechas y de la concentración en la distribución del ingreso, junto con un direccionamiento adecuado de los recursos hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población permitirán transmitir un mensaje de transparencia y uso eficiente de los recursos generados a través de la recolección de tributos.

Por otra parte, el Estado debe reconocer al contribuyente, no como un simple pagador de impuestos sino como un actor clave en la transformación de la realidad nacional. Sin su contribución, sería imposible cumplir con los objetivos planteados desde la administración tributaria y sobre todo con los ambiciosos objetivos plasmados en el Plan Nacional para el Buen Vivir; el éxito o fracaso también es de todos. En esta misma línea, se debe reconocer, que por más efectiva que sea, la mejor forma de promover la cultura o moral tributaria en una sociedad no es incrementar la fiscalización, las multas y castigos, ampliar el alcance de las auditorías o difundir las consecuencias a las que se enfrentarían los contribuyentes ante el incumplimiento de la ley. La mejor manera de promover una mayor cultura tributaria implica demostrar que el pleno ejercicio y cumplimiento de la ley genera múltiples beneficios y coadyuva a la construcción de una sociedad más justa y equitativa.

Esta expansión de la moral tributaria, a nivel de ciudadanos, ciudadanas y en la gestión del propio Estado debe ser uno de los puntales para profundizar un sistema tributario con mayores niveles de recaudación y que a la vez sea más progresivo. Estos son los dos elementos cruciales para llevar a cabo políticas redistributivas orientadas a mitigar los actuales niveles de desigualdad y pobreza, parte fundamental del Buen Vivir. Permítanme en este momento comentar, muy brevemente, algunos de los principales retos y lineamientos de políticas que hemos discutido en el marco de la elaboración de una Nueva Agenda para la Política Económica y de cara a profundizar en el sistema tributario que el país requiere.

Uno de los principales desafíos de la Política Tributaria consiste en fortalecer la progresividad y redistribución del sistema tributario aumentando la recaudación de impuestos directos (a la renta de las personas, a los beneficios de las empresas, etc.) que garanticen el principio “quien más tiene, más paga.” Deberán ser los impuestos directos los que mayores ingresos generen al fisco. Así mismo, se deberá propender a que los impuestos indirectos sean menos regresivos. Adicionalmente, se deben diseñar los suficientes incentivos tributarios para la generación de puestos de trabajo de calidad y la transformación de la matriz productiva.

Desde 2008, año en que entró vigencia de la Ley para la Equidad Tributaria, se ha constatado un crecimiento importante del porcentaje de presión tributaria, esto se debe principalmente a la lucha contra la evasión y los nuevos enfoques de gestión de la administración tributaria impulsada por la actual administración del SRI. Sin embargo necesitamos aumentar y profundizar los esfuerzos para consolidar un sistema tributario progresivo y redistributivo basado en la generación de recaudación de impuestos directos. Hemos tenido avances importantes: los impuestos directos han adquirido mayor participación en la estructura tributaria, de un nivel de 38% en el año 2008 pasaron a una participación de 43% en el año 2010. De todas formas, estas cifras muestran que los impuestos indirectos mantienen todavía dentro de la estructura tributaria una participación mayoritaria (56%).

Es indispensable reforzar los efectos distributivos y recaudatorios del Impuesto a la Renta de personas naturales principalmente de aquellos contribuyentes cuyo pago de impuestos no está acorde a su nivel de ingreso. El sistema tributario debe gravar armónicamente las rentas de personas vinculadas al trabajo y a las rentas empresariales ligadas conceptualmente a la inversión. De lo contrario, se generan “agujeros” por donde se filtran los ingresos gravables.

Por otra parte, el sistema tributario debe ser una herramienta que permita corregir externalidades negativas para la sociedad y que atentan contra la consecución del Buen Vivir para toda la sociedad. Por ejemplo, los impuestos que se utilizan para desincentivar el consumo de productos nocivos para la salud, estrategia que deberá ligarse a los respectivos objetivos sectoriales de desarrollo social.

Otro tema clave es la utilización del denominado “gasto tributario” es decir, los recursos que el Estado deja de percibir debido a la reducción o exenciones de tributos directos o indirectos. La finalidad última del gasto tributario es alcanzar ciertos objetivos sociales, económicos y ambientales plasmados en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Es fundamental, por tanto, implementar un sistema de exenciones tributarias orientado a profundizar la progresividad para fomentar la producción, en especial de las MIPYMES, la generación de empleo que incorpore mayor valor agregado, sobre todo en zonas deprimidas, y el apoyo a los sectores más vulnerables de la población como son las personas con discapacidad y aquellas que pertenecen a la tercera edad.

En este mismo punto, el Nuevo Código de la Producción nos plantea una serie de retos, entre ellos, garantizar que el gasto tributario se aplique a las nuevas inversiones productivas (sean estas realizadas por sociedades nuevas o las ya existentes), es decir, al flujo de recursos que permiten incrementar la capacidad productiva de la economía. Desde el enfoque de moral tributaria, tenemos ante nosotros la oportunidad de romper con los incentivos y exenciones que en el pasado no sirvieron sino para acrecentar los beneficios de ciertas empresas y promover el rentismo mientras que la capacidad productiva del país era puesta en el congelador en perjucio de la mayoría de los ciudadanos y ciudadanas.

Por último, debo mencionar que el sistema tributario es clave para generar estímulos para la utilización de energías limpias y el cuidado del ambiente, a través de exenciones y otros instrumentos que promuevan y regulen esquemas de producción y consumo limpios y amigables con el ambiente, sobre todo dirigidos a las empresas pequeñas y medianas. Además se debe motivar el uso de tecnologías ambientalmente limpias y de energías no contaminantes dentro de los procesos productivos, optimizando los beneficios fiscales con un enfoque redistributivo.

Señores y señoras asistentes, no puede existir un proceso de cambio sin que hayamos roto con el modelo económico del pasado. Necesitamos caminar hacia un modelo de desarrollo que privilegie otro tipo de generación y distribución de la riqueza de manera más equitativa. Desde la noción de un Estado recuperado y planificador, el sistema tributario cumple un rol fundamental en el proceso de redistribución de la riqueza. Ese sistema tributario más progresivo y enfocado en los objetivos del Buen Vivir debe tener en la moral tributaria, la luz que guía el proceder del Estado y de los ciudadanos y ciudadanas, no solo para constituir un mejor sistema de recaudación, sino la conciencia de que el pago de impuestos y la lucha contra la evasión son parte de los principios de la responsabilidad social que debemos tener con nuestra sociedad. Un saludo cordial al Servicio de Rentas Internas y al CIAT y mis felicitaciones por abonar en esta discusión tan importante y por aportar en la generación de sociedades más justas e incluyentes.

Muchas gracias.

4 de abril 2011